Mitä politiikka maksoi verrattuna parhaaseen realistiseen vaihtoehtoon?

Poliittisessa keskustelussa vertaillaan usein tavoitteita, puolueita ja aikomuksia. Paljon harvemmin kysytään järjestelmällisesti, kuinka paljon toteutunut politiikka tai poliittinen ohjelma jää jälkeen parhaasta realistisesta vaihtoehdosta.

Tätä eroa voisi kutsua politiikan vaihtoehtoeroksi – Policy Deltaksi.

Ajatus on yksinkertainen. Kun valtio myöntää tuen, säätää veropoikkeuksen, rajoittaa markkinoille pääsyä, käynnistää julkisen hankinnan tai luo uuden lupajärjestelmän, kysymys ei ole vain siitä, onko tavoite hyvä. Kysymys on myös siitä, olisiko sama materiaalinen ongelma voitu ratkaista paremmin toisella realistisella tavalla.

Tämä muuttaa politiikan arvioinnin lähtökohtaa. Tarkoituksena ei ole arvata päättäjien motiiveja eikä luokitella politiikkaa vasemmistolaiseksi tai oikeistolaiseksi. Tarkoituksena on verrata mekanismeja.

Hyvä tavoite ei vielä kerro, onko instrumentti hyvä

Politiikkatoimi voidaan perustella ilmastolla, turvallisuudella, työllisyydellä, alueellisella tasa-arvolla, huoltovarmuudella tai heikommassa asemassa olevien auttamisella. Tavoite voi olla täysin perusteltu. Silti valittu instrumentti voi jakaa edut suljetulle joukolle, suojata nykyisiä toimijoita kilpailulta, lisätä hallinnollista harkintavaltaa tai muuttua väliaikaisesta pysyväksi.

Myös päinvastainen on mahdollista. Politiikka voi näyttää ensi silmäyksellä epäilyttävältä erityiskohtelulta, mutta tarkempi vertailu voi osoittaa, että se korjaa todellisen ongelman, on avoin uusille toimijoille, sisältää uskottavan päättymisehdon ja tuottaa vaihtoehtoja suuremmat hyödyt.

Siksi järjestelmän ei pitäisi kysyä ensimmäiseksi: ”Onko tämä rent-seekingiä?” Parempi kysymys on:

Mitä tällä politiikalla tavoiteltiin, mitä se tosiasiassa teki ja mikä olisi ollut paras realistinen vaihtoehto?

Kaksi erilaista vertailua

Policy Delta tarvitsee kaksi toisiaan täydentävää analyysia.

1. Toteutunut politiikka vastaan paras realistinen vaihtoehto

Ensimmäisessä analyysissä tarkastellaan politiikkaa, joka todella hyväksyttiin ja toimeenpantiin. Sitä ei verrata täydelliseen teoreettiseen ratkaisuun, vaan vaihtoehtoon, joka olisi ollut oikeudellisesti, hallinnollisesti, taloudellisesti ja ajallisesti toteutettavissa.

Tässä tarvitaan kaksi eri aikaperspektiiviä:

• Päätöshetken vertailu: mikä vaihtoehto oli paras sillä tiedolla ja kapasiteetilla, joka silloin oli käytettävissä?
• Nykyhetken vertailu: pitäisikö politiikkaa nyt jatkaa, korjata, korvata vai lopettaa uuden tiedon perusteella?

Erottelu on tärkeä, koska alkuperäistä päätöstä ei pidä tuomita myöhemmin saadulla tiedolla. Samalla uuden tiedon sivuuttamista ei pidä puolustaa sillä, että päätös oli aikanaan ymmärrettävä.

2. Poliittinen ohjelma vastaan paras realistinen politiikkapaketti

Poliittinen ohjelma on eri asia kuin toteutunut laki. Se on joukko tavoitteita, lupauksia, instrumentteja ja rahoitusväitteitä. Ohjelman ehdot voivat vaikuttaa toisiinsa, käyttää samaa veropohjaa useaan kertaan tai perustua oletuksiin, joita ei ole kirjoitettu näkyviin.

Ohjelmaa voidaan verrata vaihtoehtoihin kahdella tavalla:

• Tavoite-ehdollinen vertailu: olisiko ohjelman omat tavoitteet mahdollista saavuttaa tehokkaammin, avoimemmin tai pienemmällä institutionaalisella riskillä?
• Portfoliovertailu: miten koko ohjelman odotetut vaikutukset vertautuvat parhaaseen realistiseen vaihtoehtoiseen politiikkapakettiin?

Ensimmäinen vertailu ei kiistä tavoitetta. Se kysyy, onko valittu keino paras. Toinen vertailu ulottuu myös tavoitteiden keskinäisiin painoihin, joten se sisältää väistämättä enemmän normatiivisia valintoja. Ne on tehtävä näkyviksi eikä kätkettävä algoritmiin.

Mitä ”paras realistinen” tarkoittaa?

Sana ”paras” kuulostaa helposti teknokraattiselta. Politiikassa ei yleensä ole yhtä kiistatonta tavoitefunktiota, johon kaikki vaikutukset voitaisiin syöttää ja josta saataisiin yksi oikea vastaus.

Realistisen vaihtoehdon pitää ainakin:

• kohdistua samaan täsmällisesti määriteltyyn ongelmaan;
• olla toteutettavissa tunnistettavalla oikeudellisella muutoksella;
• mahtua uskottavaan rahoitus- ja resurssirajoitteeseen;
• vastata hallinnon todellista toimeenpano- ja valvontakykyä;
• toimia ongelman edellyttämässä aikataulussa;
• ottaa huomioon ihmisten ja organisaatioiden käyttäytymisreaktiot;
• sisältää tavan seurata onnistumista ja tarvittaessa muuttaa suuntaa.

Nykyistä poliittista vastustusta ei kuitenkaan pitäisi automaattisesti käsitellä vaihtoehdon epärealistisuutena. Muuten vakiintuneet edut voisivat itse määritellä, ettei niitä haastava ratkaisu ole ”realistinen”. Siksi tekninen, oikeudellinen ja poliittinen toteutettavuus on syytä raportoida erikseen.

Jos vaihtoehtojen järjestys riippuu siitä, kuinka paljon painoa annetaan esimerkiksi kokonaishyödylle, pienituloisten asemalle, alueelliselle jakaumalle, ympäristöriskille tai julkisen talouden kestävyydelle, rehellinen tulos ei ole yksi voittaja. Rehellinen tulos on joukko vaihtoehtoja ja tieto siitä, millä oletuksilla niiden järjestys muuttuu.

Rent-seeking kuuluu analyysiin – mutta oikealle paikalle

Rent-seeking tarkoittaa tässä yhteydessä resurssien käyttämistä julkisen päätöksenteon kautta syntyvän tai suojattavan taloudellisen edun hankkimiseen. Se voi näkyä esimerkiksi kilpailua rajoittavan luvan, veropoikkeuksen, suojatun markkina-aseman tai harkinnanvaraisen tuen tavoitteluna.

Rentin olemassaolo ei kuitenkaan todista rent-seekingiä. Lobbaus ei ole automaattisesti rent-seekingiä. Yrityksen voitto ei ole automaattisesti rent-seekingiä. Myöskään moraalisesti painokas perustelu ei ole epäilyttävä merkki itsessään.

Rent-seeking-riski on yksi vaihtoehtojen vertailu-ulottuvuus muiden joukossa. Sen rinnalla pitää tarkastella ainakin:

• saavutettuja hyötyjä;
• reaalisia resurssi- ja hallintokustannuksia;
• hyötyjen ja kustannusten jakaumaa;
• kilpailua ja markkinoille pääsyä;
• käyttäytymis- ja pitkän aikavälin vaikutuksia;
• toteutettavuutta, palautettavuutta ja epävarmuutta.

Tällainen kehikko voi myös osoittaa, että epäilty rent-seeking-riski on vähäinen ja interventio on realistisia vaihtoehtoja parempi. Muuten järjestelmä olisi vain syytöskone, ei analyysiväline.

Mitä teknologia voisi tehdä?

Politiikkaa koskeva tieto on hajallaan lakiesityksissä, budjeteissa, lausunnoissa, viranomaispäätöksissä, arvioinneissa ja toteumatiedoissa. Teknologia voisi auttaa muuttamaan tämän aineiston tarkistettavaksi vertailuksi.

Järjestelmä voisi esimerkiksi:

1. tunnistaa väitetyn materiaalisen ongelman ja mekanismin;
2. kuvata intervention, edunsaajat, maksajat ja allokointitavan;
3. erottaa lähteestä saadut faktat mallin tulkinnoista ja oletuksista;
4. tuottaa realistisen vaihtoehtojoukon;
5. verrata vaihtoehtoja samoilla kriteereillä;
6. näyttää suurimmat epävarmuudet ja diagnoosia vastaan puhuvan näytön;
7. säilyttää jokaisen väitteen lähteen ja muutoshistorian.

Sen ei pitäisi päättää poliittisia arvoja käyttäjän puolesta. Sen pitäisi tehdä päätöksen mekanismi, vaihtoehtoiskustannus ja ratkaisevat arvovalinnat näkyviksi.

Miksi tällainen vertailu olisi poliittisesti kiinnostava?

Samaa menetelmää voitaisiin soveltaa yritystukiin, maataloustukiin, järjestöavustuksiin, kulttuurirahoitukseen, ilmastopolitiikkaan, fossiilisiin erityiskohteluihin, ammatillisiin lupiin, veropoikkeuksiin, työmarkkinasääntelyyn ja julkisiin hankintoihin.

Poliittisen symmetrian vaatimus on yksinkertainen: jos vain edunsaajan tai tavoitteen poliittinen identiteetti vaihtuu, analyysisääntöjen pitää pysyä samoina.

Tämä ei poista erimielisyyttä. Se voi kuitenkin siirtää osan keskustelusta pois motiivien arvaamisesta kohti tarkempia kysymyksiä:

• Mikä ongelma todella on?
• Mikä mekanismi sen aiheuttaa?
• Miksi juuri tämä instrumentti valittiin?
• Kuka saa taloudellisen edun ja kuka kantaa kustannukset?
• Mikä oli paras realistinen vaihtoehto?
• Miksi sitä ei valittu?

Keskustelun paikka

Policy Delta -ajatus jättää tarkoituksella avoimia kysymyksiä. Ainakin näistä pitäisi keskustella ennen kuin järjestelmästä tehdään valmis tuote:

1. Voidaanko ”paras realistinen vaihtoehto” määritellä riittävän läpinäkyvästi?
2. Milloin poliittinen toteutettavuus on aito rajoite ja milloin se on tutkittavan eturakenteen seuraus?
3. Pitäisikö tehokkuus- ja jakovaikutukset pitää erillään vai yhdistää yhteiseen hyvinvointiarvioon?
4. Miten poliittisia ohjelmia voidaan verrata reilusti, jos niiden tavoitteet ja yksityiskohtaisuus poikkeavat toisistaan?
5. Millaista näyttöä tarvitaan ennen kuin riskisignaalista voidaan siirtyä kausaaliseen väitteeseen?

Ehkä politiikan arvioinnin tärkein kysymys ei ole, kuulostaako tavoite hyvältä. Tärkeämpi kysymys on, mitä valittiin, mikä oli paras realistinen vaihtoehto ja mikä niiden välinen ero.

---

Taustalukemista: Gordon Tullockin The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies, and Theft, Anne O. Kruegerin The Political Economy of the Rent-Seeking Society ja OECD:n Competition Assessment Toolkit.