Regulaatiorelevanssi – miten poliittinen päätöksenteko saadaan kohdistumaan asioihin, joita voidaan todella ohjata?

Politiikassa tiedon määrä ei välttämättä ole keskeinen niukkuus. Suurempi ongelma voi olla se, että päätöksentekojärjestelmä käyttää huomionsa informaatioon, jolla on heikko yhteys järjestelmän todelliseen ohjauskykyyn.

Poliitikko voi tietää paljon yhteiskunnallisista ongelmista ja silti tehdä huonoja päätöksiä, jos keskusteluun valikoituvat väärät muuttujat. Moraalisesti voimakas kertomus, näkyvä yksittäistapaus tai helposti viestittävä tilastoluku voi saada enemmän huomiota kuin muuttuja, jonka muuttaminen todella vaikuttaisi lopputulokseen.

Tätä eroa voidaan kuvata regulaatiorelevanssin käsitteellä.

Regulaatiorelevantti tieto auttaa päätöksentekojärjestelmää vastaamaan ainakin yhteen seuraavista kysymyksistä:

1. Mitä järjestelmässä tapahtuu?
2. Miksi se tapahtuu?
3. Mihin muuttujaan voidaan vaikuttaa?
4. Millä keinolla siihen voidaan vaikuttaa?
5. Millä kustannuksella vaikutus syntyy?
6. Mistä tiedämme jälkikäteen, toimiko toimenpide?

Poliittisen järjestelmän laatua voidaan tällöin arvioida sen perusteella, kuinka suuri osa päätöksenteossa käsitellystä informaatiosta auttaa vastaamaan näihin kysymyksiin.

Huomio ei ole sama asia kuin regulaatiokyky

Politiikan informaatiovirtaa ohjaavat monet mekanismit, jotka eivät optimoi päätöksenteon laatua.

Media palkitsee uutisarvoa. Poliittinen kilpailu palkitsee mobilisaatiota. Organisaatiot suojelevat budjettejaan ja toimivaltaansa. Äänestäjät puolestaan joutuvat tekemään päätöksiä hyvin rajallisella ajalla ja informaatiolla.

Näiden kannustimien seurauksena poliittisen huomion kohdentuminen voi erota huomattavasti yhteiskunnallisen ohjauksen kannalta optimaalisesta kohdentumisesta.

Voimme erottaa esimerkiksi kolme eri muuttujaa:

Salience kertoo, kuinka näkyvä tai psykologisesti voimakas asia on.

Poliittinen hyöty kertoo, kuinka paljon asian käsitteleminen hyödyttää poliittista toimijaa.

Regulaatiorelevanssi kertoo, kuinka paljon asian käsitteleminen parantaa kykyä muuttaa järjestelmän käyttäytymistä haluttuun suuntaan.

Nämä eivät ole sama asia.

Esimerkiksi yksittäinen epäonnistunut julkinen palvelutapaus voi olla erittäin näkyvä ja poliittisesti hyödyllinen. Sen regulaatiorelevanssi voi silti olla vähäinen, jos tapauksesta ei pystytä johtamaan yleistä mekanismia eikä toimenpidettä, joka parantaisi järjestelmän toimintaa kustannustehokkaasti.

Vastaavasti jokin teknisesti arkinen asia – hankintamenettely, kannustinrakenne, tietojärjestelmien yhteensopivuus tai päätöksenteon viive – voi saada hyvin vähän julkisuutta mutta olla erittäin regulaatiorelevantti.

Kyberneettinen näkökulma politiikkaan

Kybernetiikassa järjestelmän säätely edellyttää palautesilmukkaa.

Yksinkertaistettuna:

havainto → tulkinta → päätös → toiminta → vaikutus → uusi havainto

Jos jokin näistä vaiheista toimii huonosti, regulaatiokyky heikkenee.

Poliittisessa järjestelmässä voidaan siksi erottaa ainakin viisi regulaation pullonkaulaa.

1. Havaintovirhe

Päätöksentekijä mittaa väärää asiaa.

Työllisyyspolitiikassa voidaan esimerkiksi seurata toimenpiteisiin osallistuneiden määrää, vaikka kiinnostava muuttuja olisi toimenpiteen aiheuttama lisätyöllisyys verrattuna tilanteeseen, jossa toimenpidettä ei olisi tehty.

Suoritemittari korvaa vaikutusmittarin.

2. Mekanismivirhe

Ongelma tunnistetaan oikein, mutta sen syy ymmärretään väärin.

Asuntojen korkeat hinnat voivat esimerkiksi johtaa vaatimukseen hintojen sääntelystä, vaikka hinnannousun keskeinen mekanismi olisi tarjonnan joustamattomuus.

Jos kausaalinen malli on väärä, regulaatiotoimi voi kohdistua oireeseen eikä mekanismiin.

3. Aktuaattorivirhe

Ongelma ja mekanismi tunnetaan, mutta julkisella vallalla ei ole tehokasta keinoa vaikuttaa siihen.

Kaikki yhteiskunnallisesti epätoivottavat ilmiöt eivät ole poliittisesti säädeltävissä kohtuullisin kustannuksin.

Tämä ero on olennainen. Ongelman olemassaolo ei vielä merkitse sitä, että valtiolla olisi tehokas instrumentti sen korjaamiseen.

4. Palauteviive

Toimenpiteen vaikutus havaitaan liian hitaasti.

Pitkä viive päätöksen ja tuloksen välillä kasvattaa riskiä, että huono politiikka jatkuu vuosia ennen kuin järjestelmä reagoi.

Mitä nopeampi teknologinen tai taloudellinen muutos on, sitä vakavammaksi tämä ongelma muodostuu.

5. Korjausmekanismin puute

Huono päätös havaitaan, mutta järjestelmä ei silti muuta toimintaansa.

Syynä voivat olla esimerkiksi uponneet kustannukset, poliittinen maine, viraston budjettikannustin, eturyhmien paine tai se, ettei ohjelmalle ole ennalta määriteltyä lopettamiskriteeriä.

Tällöin palaute kyllä syntyy, mutta järjestelmä ei reagoi siihen.

Regulaatiorelevanssin testi

Poliittisen ehdotuksen yhteydessä pitäisi pystyä täyttämään yksinkertainen mekanismiketju:

ongelma → mekanismi → ohjausmuuttuja → instrumentti → käyttäytymisreaktio → lopputulos → kustannus → palaute

Jos ketjun jokin osa puuttuu, ehdotuksen regulaatiorelevanssi laskee.

Erityisen tärkeää on erottaa toisistaan kolme kysymystä.

Ensimmäinen on onko olemassa todellinen markkina- tai koordinointiongelma?

Toinen on onko julkisella vallalla käytettävissään mekanismi, joka todella muuttaa ongelmaa aiheuttavaa käyttäytymistä?

Kolmas on tuottaako tämä interventio enemmän hyötyä kuin sen kaikki kustannukset?

Viimeiseen kuuluvat paitsi budjettimenot myös verotuksen tehokkuuskustannukset, hallinnollinen työ, sääntelyn noudattamiskustannukset, informaatio-ongelmat, kannustinvaikutukset ja poliittisen toimeenpanon virheriski.

Markkinapuutteen osoittaminen ei siis vielä ratkaise politiikkakysymystä.

Tarvitaan vertailu vaihtoehtoisiin korjausmekanismeihin.

Regulaatiorelevanssi voidaan myös mitata

Käsitteestä voidaan rakentaa päätöksenteon arviointikehikko.

Jokaiselle politiikkaehdotukselle voitaisiin antaa esimerkiksi 0–5 pistettä seuraavista ominaisuuksista:

Mitattavuus: pystytäänkö ongelman tila havaitsemaan?

Kausaalinen selkeys: tunnetaanko mekanismi, jonka kautta ongelma syntyy?

Ohjattavuus: onko päätöksentekijällä käytössään muuttuja, johon voidaan vaikuttaa?

Vaikutuksen tunnistettavuus: voidaanko intervention vaikutus erottaa muusta kehityksestä?

Palautenopeus: kuinka nopeasti onnistuminen tai epäonnistuminen havaitaan?

Peruutettavuus: voidaanko epäonnistunut politiikka lopettaa ilman kohtuuttomia kustannuksia?

Kustannusten läpinäkyvyys: näkyvätkö myös vaihtoehtoiskustannukset ja käyttäytymisvaikutukset?

Kannustinyhteensopivuus: johtavatko toimijoiden omat kannustimet suunnilleen tavoiteltuun käyttäytymiseen?

Tuloksena syntyisi eräänlainen regulaatiorelevanssin indeksi.

Sen tarkoituksena ei olisi kertoa, mikä poliittinen tavoite on oikea. Se arvioisi paljon kapeampaa mutta empiirisesti tärkeää kysymystä:

kuinka uskottavasti ehdotettu päätös pystyy muuttamaan tavoiteltua muuttujaa?

Päätöksenteon pitäisi kilpailla kontrolliteorian ehdoilla

Nykyisessä politiikassa ehdotukset kilpailevat usein retorisesta uskottavuudesta.

Vaihtoehtoinen järjestelmä pakottaisi ne kilpailemaan regulaatiokyvystä.

Politiikkaehdotuksen pitäisi kertoa ainakin:

• mikä muuttuja halutaan muuttaa,
• mikä sitä tällä hetkellä määrää,
• mikä instrumentti muuttaa tätä mekanismia,
• kuinka suuri vaikutus oletetaan,
• mitä käyttäytymisreaktioita syntyy,
• mitä toimenpide maksaa,
• milloin vaikutus voidaan havaita,
• millä kriteerillä politiikkaa muutetaan tai se lopetetaan.

Tämä muuttaisi myös poliittisen keskustelun luonnetta.

Kysymys ei olisi enää ensisijaisesti siitä, kuka välittää ongelmasta eniten, vaan siitä, kenen esittämä mekanismi kestää parhaiten empiiristä testaamista.

Regulaatiorelevanssi torjuu myös fiskaalista illuusiota

Julkisen talouden keskustelussa regulaatiorelevanssin puute näkyy erityisen selvästi.

Menon lisääminen voidaan helposti esittää palvelun lisäämisenä ja menon leikkaaminen palvelun vähentämisenä.

Todellinen mekanismi on paljon monimutkaisempi.

Lisämeno täytyy rahoittaa veroilla, velalla tai muiden menojen vähentämisellä. Samalla olennaista on menon marginaalinen vaikutus eikä sen nimellinen määrä.

Siksi regulaatiorelevantti kysymys ei ole:

Kuinka paljon tähän käytetään rahaa?

vaan:

Kuinka paljon yksi lisäeuro muuttaa tavoiteltua lopputulosta suhteessa sen vaihtoehtoiskustannukseen?

Tämä siirtää analyysin budjettipanoksista tuotantofunktioon.

Sama periaate toimii koulutuksessa, terveydenhuollossa, tutkimusrahoituksessa, ilmastopolitiikassa ja sosiaalipolitiikassa.

Politiikan tärkein niukkuus voi olla regulaatiohuomio

Julkisella sektorilla rahaa, työvoimaa ja informaatiota on rajallisesti. Myös päätöksentekijöiden huomio on niukka resurssi.

Siksi jokaisella poliittisessa keskustelussa käsitellyllä kysymyksellä on vaihtoehtoiskustannus.

Kun ministeriö, eduskunta tai media käyttää suuren määrän huomiota muuttujaan, jota ei käytännössä pystytä säätelemään, sama huomio ei kohdistu asioihin, joissa marginaalinen regulaatiohyöty voisi olla suuri.

Tästä näkökulmasta politiikan ongelma ei ole vain väärien päätösten tekeminen.

Ongelma on myös regulaatiohuomion väärä allokaatio.

Hyvä poliittinen järjestelmä etsisi jatkuvasti kohtia, joissa:

• vaikutus on suuri,
• mekanismi tunnetaan,
• interventio on toteutettavissa,
• palaute saadaan nopeasti,
• epäonnistuminen voidaan korjata,
• ja toimenpiteen rajahyöty ylittää sen rajakustannuksen.

Johtopäätös

Poliittisen päätöksenteon laatua ei pitäisi arvioida sen perusteella, kuinka monta ongelmaa järjestelmä tunnistaa tai kuinka vakuuttavasti niistä puhutaan.

Olennaisempi kysymys on, kuinka suuren osan rajallisesta päätöksentekokapasiteetistaan järjestelmä käyttää asioihin, joita se todella pystyy säätelemään.

Regulaatiorelevanssin lisääminen tarkoittaa siirtymistä:

ongelmien nimeämisestä mekanismien tunnistamiseen,

moraalisesta salienttiudesta kausaaliseen merkitykseen,

budjettipanoksista marginaalisiin vaikutuksiin,

poliittisista lupauksista testattaviin palautesilmukoihin

ja

intervention oletusarvosta instrumenttien vertailuun.

Kyberneettisesti hyvä politiikka ei ole järjestelmä, joka yrittää kontrolloida mahdollisimman paljon.

Se on järjestelmä, joka tunnistaa mahdollisimman tarkasti, mitä se pystyy kontrolloimaan, millä mekanismilla, millä kustannuksella ja milloin sen pitää muuttaa omaa toimintaansa.

Siinä mielessä regulaatiorelevanssi on poliittisen päätöksenteon yksi perustavimmista laatumittareista.